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Análise do estudo "gasto social do governo central: 2001 e 2002"
José Maria Miranda Luna, Pedro Onofre Fernandes
Auditores-fiscais da Receita Federal
Rodrigo Vieira Ávila
Economista

Em 12 de novembro de 2003, o Governo Federal divulgou estudo reproduzindo um argumento da equipe econômica de FHC: o de que o problema do orçamento público não está nos gastos financeiros, mas na má distribuição dos gastos sociais. O estudo repete o falacioso argumento de que o grande vilão das contas públicas é o pagamento de aposentadorias e pensões dos servidores públicos.
No documento, afirma-se que o superávit primário é necessário para a realização de uma política macroeconômica responsável, necessária para que haja “garantia de proteção social para toda população, especialmente para os mais pobres”. Em outras palavras, o estudo afirma, curiosamente, que os vultosos gastos com os juros da dívida pública beneficiam a população mais carente.
O governo federal afirma que os gastos sociais (considerados no estudo como previdência e assistência social, saúde, educação, cultura, moradia, habitação, saneamento básico, amparo ao empregado e organização agrária) consumiram em 2002 R$ 182 bilhões, ou seja, 77% da despesa primária da União. Porém, nas despesas primárias não estão incluídas as despesas com juros da dívida pública, que em 2002 foram estimadas pelo Banco Central em R$ 190 bilhões (incluindo as despesas dos estados e municípios, cujas dívidas foram – e continuam sendo – estimuladas pela política de juros altos do governo federal). Acrescentando-se este dado ao cálculo, veremos que os gastos sociais representaram, na verdade, menos que os gastos com a dívida. Raciocinando sem considerar as despesas com juros, os autores do estudo seguem manipulando grosseiramente os dados do orçamento, no sentido de atribuir aos gastos sociais os males do país.
Observamos também que, em 2004, o país deverá pagar nada menos que R$ 1,088 trilhão em amortizações da dívida pública, o que apenas pode ser pago com a emissão de mais títulos. Estes dados também são completamente omitidos no documento sob análise.
Apresentaremos, agora, os principais pontos desse estudo, seguidos de nossos comentários.

O gasto social está crescendo?
O documento afirma que o gasto social está crescendo, a partir do seguinte gráfico:
Em primeiro lugar, interessante observarmos que no próprio texto do estudo, o Ministério da Fazenda afirma que o “gasto social direto” (ou seja, todas as áreas sociais listadas anteriormente) em 2002 foi de 13,8% do PIB, e não 14,2%, como sugere o gráfico acima. Em segundo lugar, o gráfico está com a escala distorcida, ou seja, pequenas variações no gasto social aparentam ser muito grandes. Se tomarmos os dados constantes na Secretaria do Tesouro Nacional referentes às áreas sociais (listadas acima) desde 1995, e dispusermos estes valores em uma escala real, veremos que a tendência não é de aumento, e sim de estagnação. Os gastos sociais em 2003 foram ainda menores que em 1999.

Observamos que o gasto social aumentou apenas 0,71% do PIB nos últimos oito anos. Os dispêndios com saúde e saneamento caíram de 2,29% para 1,8% do PIB, enquanto os com educação caíram abruptamente, de 1,45% para 0,95% do PIB. O único gasto que apresenta crescimento é o referente à Previdência (de 8,14% em 1995 para 10,16% do PIB em 2003). O governo procura culpar os servidores públicos civis por isso, porém, os gastos com as aposentadorias e pensões desses servidores se reduziram de 1,64% do PIB em 1995 para 1,47% em 2002, segundo o próprio Ministério do Planejamento. Mesmo o aumento dos gastos com servidores militares (que passaram de 0,70% para 0,95% do PIB no mesmo período) responde apenas por uma pequena parte do aumento dos gastos com a Previdência.
A parcela de 2,02% do PIB adicionada aos gastos com a Previdência de 1995 a 2003 decorre dos gastos com os aposentados do setor privado (atendidos pelo Regime Geral de Previdência Social – RGPS). Apesar de o governo federal alegar que esta é a prova do desequilíbrio das contas da Previdência, é importante ressaltar que uma parte dos benefícios do RGPS corresponde, na verdade, a aposentadorias concedidas a pessoas que não contribuíram para a Previdência, ou seja, não são aposentadorias, no sentido estrito do termo, mas benefícios de natureza assistencial, os quais não podem integrar o cálculo do suposto “déficit” alegado pelo governo. Interessante observarmos que, atualmente, retiradas as despesas com este tipo de aposentadoria “assistencial”, o déficit do RGPS desaparece. Além disso, boa parte das receitas da Previdência é desviada para o superávit primário por meio da Desvinculação das Receitas da União (DRU), dado também omitido no estudo. Ora, se o governo diz que a Previdência é deficitária, como se justificariam tais desvios?
Quando analisamos os gastos sociais como percentagem da arrecadação federal, a prioridade ao pagamento dos juros da dívida fica evidente, conforme o gráfico abaixo.
Vendo o gráfico, fica óbvio que o aumento da carga tributária federal no período foi destinado para o pagamento de juros da dívida. Em 1995, 100% da receita do governo ia para gastos sociais. Em 2003, apenas foram destinados para estas áreas 75,59% da arrecadação.
Tal análise é importante, pois quando se fala em “gastos sociais”, não se pode considerar apenas os dispêndios do governo, mas também deve ser levada em conta a sua arrecadação, ou seja: quem está pagando a conta. A arrecadação federal (exclusive Previdência) aumentou em mais de 5% do PIB de 1995 a 2003 (tendo passado de 13% para 18,04%), sendo que a maior parte deste aumento se deveu à elevação da tributação sobre o consumo e à tributação das pessoas físicas, principalmente por falta de correção da tabela do Imposto de Renda e pela manutenção da alíquota de 27,5%. Hoje, os tributos sobre o consumo respondem por 70% da carga tributária brasileira, e são suportados principalmente pelos trabalhadores e consumidores de baixa renda que gastam quase toda a sua renda com a compra de bens para a sua sobrevivência.
Apenas o aumento da arrecadação proveniente da Cofins, da CPMF e da Cide – repassadas aos preços dos produtos, e pagas pelos consumidores – de 1995 a 2003 respondeu por um aumento de 3,5% do PIB1 , ou seja, seis vezes mais que o aumento dos gastos sociais nos últimos oito anos. Conclui-se assim que os trabalhadores estão perdendo cada vez mais com a política de ajuste fiscal.

O gasto social é mal direcionado?
O documento do Ministério da Fazenda afirma que os gastos com a área social são mal distribuídos. Setenta e três por cento dos gastos sociais são destinados à Previdência que, segundo o estudo, estão concentrados no pagamento de uma minoria mais rica da população.
Segundo o gráfico do governo, 15% dos aposentados e pensionistas recebem 85% dos recursos previdenciários. Porém, o governo mistura num mesmo gráfico aposentadorias do setor privado com as do setor público, não considerando que os trabalhadores do setor público contribuem sobre a remuneração integral. O governo também não considera o enxugamento brutal no número de servidores em atividade, que caíram quase à metade do efetivo de 14 anos atrás, reduzindo-se o montante arrecadado a título de contribuições.
O estudo também omite o fato de que o serviço público é, por natureza, qualificado. Enquanto 60% dos servidores possuem curso superior, apenas 2% dos trabalhadores do setor privado possuem formação universitária. Em vez de oferecer educação de qualidade para todos os brasileiros, o governo federal prefere acusar de privilegiados os que possuem qualificação profissional. Além disto, omite-se completamente o fato de que 63% dos aposentados e pensionistas do setor privado ganham um salário mínimo em virtude da contínua defasagem dos benefícios – diante da inflação – nos últimos anos, e por causa da concessão, a partir da Constituição de 1988, de milhões de “aposentadorias” rurais ou assistenciais de um salário mínimo (valor que apenas é suficiente para reduzir a situação de miséria em que se encontram os milhões de brasileiros beneficiados por este programa). Ora, não se pode comparar os benefícios miseráveis ganhos pelos idosos no Brasil com as obtidas pela classe média brasileira. O que pretende o governo? Que todos ganhem o miserável salário mínimo do Brasil?
A renda é distribuída apenas por meio dos gastos estatais?
O governo federal afirma, em seu estudo, que a estrutura tributária brasileira é injusta e regressiva, baseando-se no seguinte gráfico:
O gráfico mostra a parcela da renda (eixo vertical) que é gasta no pagamento de tributos por cada classe de renda (eixo horizontal). Observa-se que as parcelas mais ricas da sociedade pagam menos tributos do que a classe média. Isto ocorre devido aos tributos incidentes sobre o consumo, que oneram muito mais os pobres. Em seu estudo, o Ministério da Fazenda diz que o sistema tributário no Brasil é injusto, imperfeito, com alta incidência de tributos indiretos, que acabam por promover a regressividade no sistema. Isso não é novidade. Há muito tempo, o Unafisco Sindical vem alertando a sociedade para esse fato, por meio de diversos estudos, como, por exemplo: “A tributação da Distribuição dos Lucros no Brasil”, “Juros sobre o Capital Próprio” e “O Princípio da Progressividade no Imposto de Renda”, cujos textos estão disponíveis em nossa página na Internet. Também servem de exemplo os gráficos abaixo reproduzidos, extraídos de trabalhos elaborados pelo Sindicato, que mostram o quanto o Brasil onera o consumo, ao mesmo tempo em que tributa pouco a renda e o patrimônio. Tais gráficos, publicados originalmente nos documentos “Reforma Tributária Voltada para a Cidadania” e “Reforma da Previdência - Que a Justiça e a Coerência Prevaleçam”, mostram não só a exagerada participação de impostos indiretos na carga tributária, como o tratamento tributário benevolente concedido, nos últimos anos, aos rendimentos de capital:
Porém, inexplicavelmente, em nenhum momento, o documento oficial afirma que, para corrigir esta situação, deve ser feita uma reforma tributária caracterizada pela progressividade e pelo fim dos privilégios fiscais dos setores verdadeiramente mais ricos da sociedade (como, por exemplo, o setor financeiro). Além disso, a reforma tributária proposta pelo Poder Executivo, e aprovada em 2003, não reduz os tributos indiretos, apresentados como “injustos” no estudo. O governo prefere culpar uma suposta má alocação dos gastos sociais pela concentração de renda no país.

Comparações com países do Primeiro Mundo
O Governo Federal afirma ainda que as transferências governamentais aos brasileiros (aposentadorias, programas de renda mínima, etc.) estão direcionadas para as classes mais ricas da população, contrariamente aos países desenvolvidos. O gráfico 13 da p. 16 do estudo (reproduzido abaixo) compara a situação brasileira com a inglesa.
Diz o estudo que, no Brasil, a classe de renda mais alta recebe muito mais transferências (principalmente aposentadorias) do que a classe mais rica inglesa (o estudo também faz esta comparação com os EUA e a Espanha). Porém, além da argumentação desenvolvida anteriormente, deve ser observado que não se pode comparar o recebimento de transferências entre países tão distintos. Isso pois, nos países desenvolvidos, os serviços públicos (como educação e saúde) são de muito melhor qualidade que no Brasil, dispensando a classe média do pagamento desses serviços. É importante dizer isto, pois boa parte do decil mais rico brasileiro faz parte, na verdade, desta classe média.
O Brasil deve reduzir os gastos com aposentadorias?
No gráfico 16 da p. 18 do estudo, afirma-se que o Brasil, apesar de possuir uma proporção da população com mais de 65 anos bem menor que a dos países desenvolvidos, gasta – como percentagem do PIB - com aposentadorias e pensões o mesmo (ou até mais) que estes últimos países.
Porém, o governo omite o fato de que a expectativa de vida no Brasil é muito menor que nos países desenvolvidos. O governo também omite o fato de que, nos países desenvolvidos, boa parte das aposentadorias foram privatizadas, passando a ser regidas pelos fundos de pensão, hoje altamente questionados diante das crises financeiras internacionais (nos últimos anos os fundos de pensão perderam 1,4 trilhão de dólares, gerando o que nos EUA foi denominado de “crise da aposentadoria”).
Deduções do IRPF: gasto social?
No estudo, o governo ainda considera como “gasto social” as deduções do IR das pessoas físicas referentes a gastos com saúde e educação privadas. Como se não bastasse o governo não prover serviços públicos de qualidade, ele ainda usa, em seu estudo, uma metodologia que considera que a classe média usufrui dos recursos do Estado, pois ela pode deduzir do IR as suas despesas! Não se pode esquecer que essas deduções estão em perfeita consonância com os princípios da capacidade contributiva e da personalização do imposto, consagrados no artigo 145, § 1º da Constituição Federal. Além disso, a eliminação ou redução das deduções faria com que o imposto de renda incidisse sobre os rendimentos brutos, contrariando assim a própria configuração do imposto.

Conclusão
Diz o estudo:
“Portanto, a possibilidade de o governo reduzir a carga tributária ou mesmo de mantê-la no atual patamar, sem comprometer o ajuste fiscal e a estabilidade da economia, depende fortemente de sua capacidade de reformar o gasto social, reduzindo a proteção exagerada que atualmente prover (sic) para um pequeno segmentos (sic) da sociedade e redirecionando os recursos para o atendimento das demandas sociais mais básicas e urgentes.”
É bastante significativo que o relatório ora analisado eleja como causas de “distorções” do gasto social a previdência social, as universidades federais e as deduções do imposto de renda, pontos sugeridos ou impostos pelo Banco Mundial ao governo federal.
O documento do Ministério da Fazenda prefere ignorar que a maioria dos recursos está sendo direcionada para o pagamento dos juros da dívida, enquanto a maior parte da nossa carga tributária está sendo paga pelos mais pobres. E que a alternativa mais lógica seria, então, reduzir os gastos com juros e fazer com que os principais beneficiários desta política de endividamento paguem de acordo com a sua capacidade contributiva.
Ao contrário, o governo federal insiste em afirmar que há apenas uma única saída: reduzir os gastos sociais, focalizando-os apenas para permanecer eternamente salvando da fome os miseráveis deste país, enquanto os banqueiros seguem batendo recordes de lucratividade.

 

 

 

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