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ANEXO DO BOLETIM 1985

Concepções jurídicas e filosóficas sobre a atual condição do Auditor-Fiscal na Receita Federal do Brasil

 

 

Muitos Auditores-Fiscais, lamentavelmente, embora dotados de grande inteligência, não possuem a noção jurídica e filosófica exata acerca do que é ou, ao menos, do que deveria ser o cargo que ocupam.

Na Receita Federal, tal fenômeno ocorre com maior intensidade e em maior proporção entre os colegas que ingressaram nessa Casa após o ano de 1999. Mas também ocorre, evidentemente, dentre os demais.

Por que será? Analisemos.

Porque no ano de 1999, com a criação do Mandado de Procedimento Fiscal (MPF), das avaliações individuais subjetivas e de outros "institutos", o Auditor-Fiscal passou a ser tratado, pela legislação infralegal exarada pela Administração Pública, muito mais como um "agente administrativo", um "servidor público comum" (ou mesmo como um "empregado"), do que como uma Autoridade de Estado – que é o que deveria ser de acordo com o Direito Constitucional e Administrativo-tributário Brasileiro (vejam, exemplificativamente, os preceitos da CF/88, art. 37, incisos XVIII e XXII; CTN, art. 142; Lei n. 8.630/93, art. 36; e Regulamento Aduaneiro, art. 22).

Há diversas razões para se concluir isso sem maiores dúvidas. Vejamos algumas, sinteticamente.

"Art. 142. Compete privativamente à autoridade administrativa constituir o crédito tributário pelo lançamento, assim entendido o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicação da penalidade cabível. Parágrafo único. A atividade administrativa de lançamento é vinculada e obrigatória, sob pena de responsabilidade funcional" (g.n.).
COMENTÁRIO: o dispositivo demonstra de modo claríssimo que o Auditor é uma Autoridade e apenas a ele cabe o lançamento. O Auditor não lança em nome do Órgão nem à ordem de ninguém, exceto, é claro, à ordem do que manda a lei. É ilegal o MPF por contrariar a essência desse preceito de status de lei complementar federal. É ilegal a avaliação individual por contrariar a condição de autoridade do cargo.
"Art. 22. No exercício de suas atribuições, a autoridade aduaneira terá livre acesso (Lei no 8.630, de 25 de fevereiro de 1993, art. 36, § 2o):
I - a quaisquer dependências do porto e às embarcações, atracadas ou não; e
II - aos locais onde se encontrem mercadorias procedentes do exterior ou a ele destinadas.
Parágrafo único. Para o desempenho das atribuições referidas no caput, a autoridade aduaneira poderá requisitar papéis, livros e outros documentos, bem assim o apoio de força pública federal, estadual ou municipal, quando julgar necessário (Lei no 8.630, de 1993, art. 36, § 2o)" (g.n.).

COMENTÁRIO: o artigo 22 do Regulamento Aduaneiro, plenamente embasado na lei (vide as citações) evidencia, à saciedade, que o Auditor não é um servidor público comum, meramente administrativo. Ao contrário, demonstra que sua condição jurídica de autoridade é superior até mesmo às polícias das três esferas de Governo, pois que pode requisitar (sinônimo de "ordenar") a sua presença quando julgar necessário. Vejam a parte final do parágrafo único e ponderem: quando quem julgar necessário? O Delegado de Polícia, o "Superior Hierárquico" do Auditor ou o Auditor?

Quase todos os funcionários da Receita (Superintendentes, Delegados, Auditores, Técnicos) são regidos pela Lei n. 8112/90. Entretanto, em virtude de mera norma interna sem força de lei (Portaria SRF de 1999), os que não ocupam cargos em comissão (FG e DAS), que são a maior parte, obviamente, passaram a estar submetidos a uma avaliação individual, no intuito claro de, enfatizando uma inconcebível subordinação hierárquica, centralizar o grandioso poder de que dispõe a Receita Federal. Na mesma época, "coincidentemente", os Auditores-Fiscais passaram a não mais poder fiscalizar ninguém sem uma ordem específica desses que ocupam cargos em comissão (o MPF).

Assevero, em relação a um Auditor-Fiscal, que a subordinação é inconcebível, pois o apanágio, a maior característica de uma Autoridade de Estado é justamente a autonomia funcional. O poder de autodeterminação de suas ações, oposto de subordinação, é o que define se determinado cargo do Estado é "de Autoridade" ou "meramente administrativo" ou, ainda, "auxiliar".

Antes de 1999, o Auditor-Fiscal, na Receita Federal, gozava de razoável autonomia. Na Fiscalização, por exemplo, a função essencial e mais importante da Receita, a burocracia administrativa do Órgão somente atuava após a lavratura do Auto de Infração. Não se concebia que um Auditor-Fiscal necessitasse da autorização e muito menos da ordem de quem quer que seja para fiscalizar um contribuinte e para autuar um sonegador ou um contrabandista, seja ele quem fosse. Em tal malsinado ano, com a criação do imoral e ilegal instrumento denominado MPF, o Auditor-Fiscal perdeu, sensivelmente, quase toda a sua autonomia e, com ela, quase toda a sua Autoridade de Estado. Diga-se aqui de passagem que isso ocorreu de modo claramente ilegal, pois uma Portaria SRF não possui o condão de revogar a essência do art. 142 do CTN nem a do art. 36 da Lei n. 8.630, de 1993, muito menos a do inciso XVIII do art. 37 da Constituição, apenas para citar três exemplos.

Paralelamente à criação desses dois institutos que reduziram drasticamente a condição de autoridade do cargo de Auditor-Fiscal (o MPF e a avaliação), os Técnicos galgaram o nível universitário e passaram a ser remunerados com aproximados 60% da remuneração do Auditor-Fiscal (de 1993 a 1999, aproximadamente, essa relação era de 33%: não nos olvidemos!).

Em virtude de todos os atos e fatos deprimentes, imorais e inconstitucionais que marcaram o cargo de Auditor-Fiscal nos últimos 6 (seis) anos, muitos colegas Auditores consideram normal e até mesmo defendem que:

    1. um Auditor-Fiscal deva se submeter a uma subordinação hierárquica, a uma avaliação individual e a um MPF para poder fiscalizar alguém;
    2. um Auditor-Fiscal deva cumprir horários com rigor ("bater cartão") e não possa enviar uma mera correspondência ("notes", por exemplo) ou mesmo tratar pessoalmente com um Delegado ou um Superintendente da própria Receita, pois isso pode "ferir a hierarquia funcional";
    3. um Auditor-Fiscal deva "cega obediência" ao seu "superior hierárquico", exceto se a ordem for manifestamente ilegal (ou seja, sem exceção, pois nem mesmo um Doutrinador ou um Magistrado pode, com perfeição, definir o que é manifestamente ilegal);
    4. um Auditor-Fiscal deva "fazer as vontades de seu chefe" sob pena de ter seu salário rebaixado no trimestre seguinte, por conta da avaliação individual subjetiva, dentre outras punições, como ser enviado a um setor ou uma função que não deseje, que não se coadune com seu perfil nem com o seu desiderato;
    5. um Auditor-Fiscal tenha que pedir autorização para efetuar um deslocamento a trabalho, ou mesmo para tomar um café na padaria da esquina de sua unidade;
    6. é natural e razoável que seja remunerado no patamar atual.

De fato, se se reputar que o cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil equivale a um agente administrativo ou ao "piso de fábrica" de uma indústria (para os que costumam comparar o Serviço Público com a iniciativa privada), então os seis itens acima elencados são plenamente corretos.

Entretanto, a melhor alternativa não apenas para os Auditores-Fiscais, como para toda a sociedade, e única possibilidade de não se fazer tábua rasa da Constituição da República – que consagra o Primado da Moralidade – é que os ocupantes do cargo em pauta sejam, à semelhança dos Membros do Ministério Público, totalmente capazes de investigar e fiscalizar toda e qualquer pessoa, independentemente de sua influência econômica ou de laços políticos ou de amizade.

Noutros termos, o Auditor deve poder fiscalizar quem quer que seja, independentemente de autorização, ordem e, principalmente, de agradar ou não a qualquer pessoa (sejam chefes de seção, delegados, sejam Secretários ou Ministros).

Por conseguinte, não se pode admitir que um Auditor-Fiscal seja totalmente subserviente a um "superior hierárquico", ao qual deva pedir autorização para praticar atos funcionais e a quem parte de sua remuneração está atrelada, como se pratica atualmente na Receita Federal. Muitos dos administradores da Receita Federal deveriam se inspirar na estrutura do Ministério Público Federal e intentar aplicar seus preceitos, no que possível, é claro.

Em sinóptica e final análise do cargo de Auditor-Fiscal e do tratamento que a Receita Federal tem a ele outorgado, façamos uma relação entre os seis itens em algarismos arábicos da página anterior com os respectivos algarismos romanos abaixo:

  1. A hierarquia funcional, em relação a um Auditor-Fiscal, é relativa, mas a autonomia deveria ser plena, à semelhança do que se verifica no Ministério Público (que pertence ao Poder Executivo) e nos Poderes Judiciário e Legislativo, rigorosamente pelas mesmas razões pelas quais, nesses órgãos do Estado, seus Membros são funcionalmente autônomos. O Promotor é livre para propor ações sem pedir autorização de ninguém, devendo respeitar apenas o que está na lei. O Juiz é livre para julgar como entender, devendo respeitar apenas o que está na lei. Não necessita da autorização e muito menos da ordem de ninguém. O Auditor-Fiscal DEVERIA SER livre para fiscalizar e autuar QUEM E COMO bem entender, devendo respeitar apenas o que está na lei. Ao invés disso, há administradores na Receita Federal que agem com idolatria à hierarquia, como se no meio militar estivesse e como se a Receita Federal fosse um órgão de Governo (como é o Exército), não de Estado (como é o Ministério Público e como deveria ser a Receita Federal). O Mandado de Procedimento Fiscal deveria, no máximo, ser uma mera formalidade, obrigatoriamente emitido mediante simples comunicação do Auditor-Fiscal ao titular da sua Unidade.
  2. De um Auditor-Fiscal deve ser exigido um trabalho de qualidade, não horários de entrada e de saída da repartição ou outras formalidades que apenas lhe outorgam uma "aparência de bom funcionário". O que se deve esperar de um Auditor-Fiscal é, v.g., um Auto de Infração lavrado dentro dos ditames legais, bem fundamentado e instruído adequadamente, para que a sociedade não venha a perder os valores da autuação nas defesas promovidas pelos bons advogados dos sonegadores e dos contrabandistas, apenas para citar um único exemplo. Não se espera ou se exige de um Delegado de Polícia, de um Promotor de Justiça ou de um Magistrado, por exemplo, que ele ingresse na repartição ou no órgão respectivo tal hora e saia tal hora. Espera-se e se exige que ele seja eficiente e que apresente à sociedade um trabalho útil e de alta qualidade. É o que se deve exigir e esperar de um Auditor-Fiscal.
  3. Um Auditor-Fiscal não deve estar sujeito a ordens na sua "rotina de trabalho funcional", exceto as emanadas pelo Poder Legislativo (leis). A não ser, é claro, as chamadas "ordens de mero expediente", como a distribuição e a organização dos trabalhos, por exemplo.
  4. Não se pode falar em autonomia se o recebimento integral da remuneração do cargo depende da vontade de outra pessoa que não o próprio ocupante do cargo. Ademais, a ausência de fundamentação das avaliações individuais existentes na Receita Federal já evidencia, por si só, a nulidade das mesmas. Não é apenas a decisão judicial que deve ser fundamentada sob pena de nulidade.

Em relação aos itens 5 e 6 da página anterior, qualquer pessoa que haja lido o texto desde o início até o presente parágrafo verá que dispensa comentários.

A correção de todas as ilegalidades e imoralidades acima mencionadas, extremamente lesivas à sociedade brasileira e ao próprio cargo em questão, é a filosofia que norteou a redação da Lei Orgânica do Fisco – LOF.

Ressalte-se, por fim, a extremada dificuldade que decerto haverá para um dia se ver a LOF em vigor, haja vista que nenhum sonegador, corrupto ou contrabandista – que se proliferam em progressão geométrica no Brasil – quererá experimentar um país com Autoridades Fiscais de verdade, na acepção pura do termo.

De nada adianta executar-se a fusão da SRF e da SRP se o resultado for um órgão não dotado de Autoridades Fiscais na acepção pura do termo.

Em face de todo o exposto, é de se concluir que a FUSÃO da SRF com a SRP somente seria útil e benéfica se fosse acompanhada de um projeto de lei (ou mesmo de Medida Provisória) que outorgasse ao Auditor-Fiscal autonomia funcional, poderes, garantias e prerrogativas de Autoridade de Estado e uma remuneração compatível com a condição do cargo, como a participação igualitária (rateio) nos resultados de seu trabalho (Parcela-Êxito contemplada na LOF).

Tão-somente desse modo a sociedade passaria a contar com uma eficiente, eficaz, incorruptível e estimulada Autoridade Fiscal, capaz de combater, como jamais se viu, a sonegação, a corrupção, o contrabando e os delitos conexos, o que decerto traria incomensuráveis benefícios não apenas ao Auditor-Fiscal, à Receita Federal e ao Estado, mas também à própria a sociedade brasileira.

 

Wagner Teixeira Vaz

Diretor de Assuntos Jurídicos da DS Itajaí.